SENTENZA
sul ricorso 16881-2014 proposto da:
(OMISSIS), CODACONS – COORDINAMENTO DELLE ASSOCIAZIONI DEI CONSUMATORI ED UTENTI – SEDE DI LECCE, Adusbef Puglia in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, ADOC PROVINCIALE DI LECCE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
– ricorrenti –
contro
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, AGENZIA DELLE ENTRATE, quale successore ex lege all’AGENZIA DEL TERRITORIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
– controricorrenti –
contro
COMUNE DI LECCE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende per delega a margine dell’atto di intervento ad adiuvandum;
– resistente –
avverso la sentenza n. 1903/2014 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 16/04/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/02/2016 dal Consigliere Dott. ETTORE CIRILLO;
uditi gli avvocati (OMISSIS) in proprio e per delega dell’avvocato (OMISSIS) ed (OMISSIS) dell’Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SGROI Carmelo, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso (giurisdizione del giudice amministrativo).
RITENUTO IN FATTO
1. (OMISSIS), Codacons – sede di Lecce, Adusbef Puglia e Adoc provinciale di Lecce hanno adito il TAR-Puglia, sez. Lecce, per l’annullamento del provvedimento, di contenuto e data non conosciuti, di suddivisione del territorio del Comune di Lecce in micro-zone catastali ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138, articolo 2; della delibera della Giunta Comunale di Lecce n. 639 del 29.7.2012 avente ad oggetto “Richiesta di revisione del classamento delle unita’ immobiliari ricadenti nelle microzone 1 e 2 del Comune di Lecce, ai sensi della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335”; della delibera della Giunta comunale di Lecce n. 746 del 11.10.2012 avente ad oggetto “Richiesta di Revisione del classamento delle unita’ immobiliari ricadenti nelle microzone 1 e 2 del Comune di Lecce, ai sensi della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335, Parziale modifica dell’allegato alla D.G.M. n. 639 del 29 luglio 2010”; nonche’ ove occorra della Determinazione del Direttore dell’Agenzia del Territorio del 29.11.2010 avente ad oggetto “Revisione del classamento dell’unita’ immobiliari urbane, site nel Comune di Lecce, ai sensi della L. 30 dicembre 2004, n. 311, articolo 1, comma 335” e dell’Avviso n. (OMISSIS) di accertamento catastale per revisione del classamento e della rendita notificato in data 21.12.2012; nonche’ di tutti gli atti presupposti connessi o consequenziali, ancorche’ non conosciuti, nonche’, della nota prot. 56995/98 del 18.06.1999 del Comune di Lecce contenente la proposta di suddivisione del territorio del Comune di Lecce in microzone catastali ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138, articolo 2; della nota del Ministero delle Finanze – Dipartimento del Territorio – UTE – prot. 11773 del 24.06.1999 con cui si esprime parere favorevole alla delimitazione delle microzone da parte del Comune di Lecce; della nota del Ministero delle Finanze – Dipartimento del Territorio – UTE – prot. 11909 del 25.06.1999 con cui si trasmettono gli atti relativi alla microzonizzazione del Comune di Lecce, in surroga dell’Amministrazione Comunale; della delibera della Giunta Comunale di Lecce n. 639 del 29.07.2012 avente ad oggetto “Richiesta di Revisione del classamento delle unita’ immobiliari ricadenti nelle microzone 1 e 2 del Comune di Lecce, ai sensi della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335”; della nota 24.09.2010 dell’Agenzia del Territorio di Lecce con cui si attesta la sussistenza dei presupposti per la revisione di detto classamento; della delibera della Giunta Comunale di Lecce n. 746 dell’11.10.2012 avente ad oggetto “Richiesta di Revisione del classamento delle unita’ immobiliari ricadenti nelle microzone 1 e 2 del Comune di Lecce, ai sensi della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335, – Parziale modifica dell’allegato alla D.G.M. n. 639 del 29 luglio 2010”; della nota 13.10.2010 dell’Agenzia del Territorio di Lecce con cui si attesta la sussistenza dei presupposti per la revisione di detto classamento; della Relazione illustrativa del 19.11.2012 redatta dall’Agenzia del Territorio di Lecce e dell’Avviso di n. (OMISSIS) di accertamento catastale per revisione del classamento e della rendita notificato in data 21.12.2012; nonche’ di tutti gli atti presupposti connessi o consequenziali, ancorche’ non conosciuti.
2. In sintesi, dinanzi al giudice amministrativo sono stati impugnati da parte di un contribuente e da associazioni di categoria gli atti di suddivisione del territorio del Comune di Lecce in microzone catastali ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 138 del 1998, articolo 2, l’atto con il quale la Giunta Comunale di Lecce ha attivato la procedura L. n. 311 del 2004, ex articolo 1 e la conclusione della stessa, per una serie motivi fatti valere con il ricorso introduttivo e con memoria aggiunta:
a) illegittimita’ costituzionale della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335, in relazione agli articoli 3 e 53 Cost.;
b) violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 138 del 1998, articolo 2 – Eccesso di potere per sviamento – violazione del principio di imparzialita’ e buon andamento dell’amministrazione – eccesso di potere per erroneita’ dei presupposti;
c) violazione e falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335, anche in combinato disposto con la determinazione dell’Agenzia del territorio del 16.2.2005 – violazione dell’articolo 7 dello Statuto del contribuente anche in combinato disposto con la L. n. 241 del 1990, articolo 3 carenza di motivazione – motivazione apparente;
d) violazione e falsa applicazione del R.Decreto Legge n. 662 del 1939, articolo 9 e del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1142 del 1949, articolo 61;
e) eccesso di potere per sviamento – illogicita’ manifesta – erroneita’ dei presupposti sotto altro profilo;
f) violazione della L. n. 241 del 1990, articolo 7 e dell’articolo 10 dello Statuto del contribuente: mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di revisione catastale;
g) incompetenza della giunta comunale a formulare la richiesta di revisione del classamento.
h) carenza di istruttoria – eccesso di potere per erroneita’ dei presupposti – carenza di motivazione – violazione e/o falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 335;
i) illegittimita’ dell’individuazione delle microzone secondo altro profilo – eccesso di potere per erroneita’ dei presupposti;
j) violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 138 del 1998, articolo 2 – eccesso di potere per sviamento – violazione del principio di imparzialita’ e buon andamento dell’amministrazione – eccesso di potere per erroneita’ dei presupposti.
3. L’Avvocatura dello Stato ha resistito eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nonche’ l’irricevibilita’ e l’inammissibilita’ del ricorso sotto diversi profili. Il Comune di Lecce, invece, ha sostenuto la posizione dei ricorrenti nei confronti dell’amministrazione e ha contestato le censure mosse al Comune.
4. Il TAR ha accolto il ricorso (TAR-Puglia, sez. Lecce, 11 luglio 2013, n. 1621).
In particolare, in punto di giurisdizione, ha ritenuto che dal combinato disposto delle norme processuali tributarie si evince che gli atti regolamentari e gli atti amministrativi generali in materia fiscale possono essere disapplicati dalla C.t.p. e dalla C.t.r., ma non sono impugnabili davanti alle stesse. Ha condiviso, inoltre, il principio di diritto (Cons. Stato, sez. 5, 30 settembre 2004 n. 6353) secondo cui la giurisdizione tributaria e’ delimitata dall’impugnazione degli atti tipici previsti dall’articolo 19 proc. trib. (Decreto Legislativo n. 546 del 1992) e, in ogni caso, dal fatto che l’atto impugnato concerna aspetti di carattere esecutivo. Ha osservato che, viceversa, nell’esercizio di un potere discrezionale, per di piu’ a carattere generale, trattandosi di atti a contenuto normativo destinati ad incidere su una pluralita’ indifferenziata di soggetti, nei confronti degli stessi non vi era giurisdizione del giudice tributario ma di quello amministrativo. Pertanto, al di fuori dell’area delle controversie riservate alla giurisdizione del giudice tributario, erano impugnabili davanti al giudice amministrativo i regolamenti governativi, ministeriali o di enti locali che istituiscono o disciplinano tributi di qualsiasi genere, in quanto concernenti interessi legittimi (Cons. Stato, sez. 4, 15 febbraio 2001, n. 735; Cons. Stato, sez. 4, 15 febbraio 2001, n. 732). Ha aggiunto che la giurisdizione del giudice tributario deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura fiscale del rapporto, con la conseguenza che l’attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi tale natura comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali posto dall’articolo 102 Cost., comma 2, (Corte cost., sentenze n. 141 del 2009, n. 130 e n. 64 del 2008). Inoltre, l’articolo 7 dello Statuto del contribuente secondo cui la natura tributaria dell’atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa, quando ne ricorrano i presupposti, comporta, salvo espresse previsioni di legge, una naturale competenza del giudice amministrativo sull’impugnazione di atti amministrativi a contenuto generale o normativa, come i regolamenti e le delibere tariffarie, atti (aventi natura provvedimentale) che costituiscano un presupposto dell’esercizio della potesta’ impositiva e in relazione ai quali esiste un generale potere di disapplicazione del giudice cui e’ attribuita la giurisdizione sul rapporto tributario (Cass. 13 luglio 2005, n. 14692). Ha concluso affermando che, nella specie, la questione controversa non attiene all’atto finale impositivo, bensi’ ai presupposti atti amministrativi, di carattere generale, riguardanti il procedimento di revisione del classamento degli immobili e l’intera attivita’ di microzonizzazione del territorio leccese, nei confronti dei quali le posizioni dei contribuenti erano d’interesse legittimo.
5. Per la riforma di tale decisione ha proposto appello l’Avvocatura dello Stato invocando, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato ha accolto tale tesi ritenendo la vertenza devoluta al giudice tributario (Cons. Stato, sez. 4, 16 aprile 2014, n. 1903).
Il giudice d’appello ha rilevato che l’ (OMISSIS) aveva impugnato gli atti amministrativi sopra indicati solo dopo la notificazione dell’avviso di accertamento catastale per revisione e classamento della rendita e quindi dinanzi a un giudice non piu’ fornito di giurisdizione a norma della L. n. 342 del 2000, articolo 74. Ha ritenuto, infatti, che tale norma realizzerebbe due diversi effetti: (a) quello di rendere efficace, lesivo e impugnabile il provvedimento e (b) quello di attribuire la giurisdizione sull’atto in via principale, e non piu’ incidentale, al giudice tributario, togliendola al giudice amministrativo essendo consentito d’impugnare immediatamente, visto l’obbligo di rispettare il termine decadenziale, il provvedimento lesivo, proponendo il ricorso di cui all’articolo 2, comma 3, proc. trib., ossia facendo riferimento alla disposizione che consente al giudice tributario di risolvere “in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacita’ delle persone, diversa dalla capacita’ di stare in giudizio”. Il che significherebbe, per il Consiglio di Stato, che il ricorso di cui all’articolo 2, comma 3, proc. trib., proposto a norma dell’articolo 74 cit., non sarebbe piu’ di mera pregiudizialita’, ma aggredirebbe direttamente l’atto presupposto, ossia quello generale di pianificazione in tema di attribuzione o modificazione delle rendite catastali per terreni e fabbricati, senza attendere la mediazione dell’atto impositivo, atteso che non risulta compatibile con il breve termine decadenziale.
6. (OMISSIS), Codacons, Adusbef Puglia, Adoc Provinciale di Lecce propongono ricorso ex articolo 360 c.p.c., n. 1 e articolo 110 cod. proc. amm. chiedendo che sia affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. Osservano che l’articolo 2, comma 3, proc. trib. consente una delibazione meramente incidentale da parte del giudice tributario di atti amministrativi generali, ovverosia di atti costituenti presupposto dell’atto impositivo, per risolvere la vertenza sottoposta alla sua attenzione e relativa al singolo rapporto impositivo tra Stato e contribuente, senza alcuna possibilita’ di allargamento del potere del giudice tributario di annullamento di atti generali e cogenti, con conseguente violazione del divieto costituzionale di creazione di giudici speciali.
7. L’Agenzia delle entrate e il Ministero dell’economia e delle finanze resistono con controricorso. L’intimato Comune di Lecce si difende aderendo alle tesi dei ricorrenti. I ricorrenti e l’ente locale si difendono anche con memorie.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. I ricorrenti, nella memoria difensiva, eccepiscono preliminarmente la nullita’ del controricorso erariale per vizi formali della sua notificazione effettuata con PEC, in ragione della asserita violazione delle regole dettate dalla L. n. 53 del 1994, articolo 3-bis, comma 4) – 5), e dall’articolo 19-bis del provvedimento ministeriale del 16 aprile 2014.
L’eccezione non e’ fondata. Opera, infatti, nella fattispecle l’insegnamento, condiviso e consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui “il principio, sancito in via generale dall’articolo 156 c.p.c., secondo cui la nullita’ non puo’ essere mai pronunciata se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui e’ destinato, vale anche per le notificazioni, anche in relazione alle quali – pertanto la nullita’ non puo’ essere dichiarata tutte le volte che l’atto, malgrado l’irritualita’ della notificazione, sia venuto a conoscenza del destinatario” (Cass., sez. lav., n. 13857 del 2014; conf., sez. trib., n. 1184 del 2001 e n. 1548 del 2002). Il risultato dell’effettiva conoscenza dell’atto che consegue alla consegna telematica dello stesso nel luogo virtuale, ovverosia l’indirizzo di PEC espressamente a tale fine indicato dalla parte nell’atto introduttivo del giudizio di legittimita’, determina infatti il raggiungimento dello stesso scopo perseguito dalla previsione legale del ricorso alla PEC. Nella specie i ricorrenti non adducono ne’ alcuno specifico pregiudizio al loro diritto di difesa, ne’ l’eventuale difformita’ tra il testo recapitato telematicamente, sia pure con estensione.doc in luogo del formato.pdf, e quello cartaceo depositato in cancelleria. La denuncia di vizi fondati sulla pretesa violazione di norme di rito non tutela l’interesse all’astratta regolarita’ del processo, ma garantisce solo l’eliminazione del pregiudizio subito dal diritto di difesa della parte in conseguenza della denunciata violazione (Cass., sez. trib., n. 26831 del 2014). Ne consegue che e’ inammissibile l’eccezione con la quale si lamenti un mero vizio procedimentale, senza prospettare anche le ragioni per le quali l’erronea applicazione della regola processuale abbia comportato, per la parte, una lesione del diritto di difesa o possa comportare altro pregiudizio per la decisione finale della Corte.
2. L’intimato Comune di Lecce, nella memoria difensiva, si sofferma sulla propria nel giudizio di legittimita’. Sul punto non possono esserci dubbi sul fatto che la sua costituzione, pur effettuata mediante “atto d’intervento ad adiuvandum”, altro non sia che un controricorso in adesione alle tesi dei ricorrenti. Infatti, quando il litisconsorte processuale si limita ad aderire alla richiesta della parte ricorrente senza formulare una propria diversa domanda di annullamento totale o parziale della decisione, si e’ in presenza di una costituzione in giudizio processualmente valida, anche se subordinata alla sorte dell’impugnazione diretta. Ne’ al riguardo e’ necessaria la proposizione di un ricorso incidentale, atteso che la facolta’ di contraddire da parte di chi abbia ricevuto la notifica del ricorso non implica necessariamente l’assunzione di una posizione antitetica a quella del ricorrente, ma comprende anche l’ipotesi di adesione, parziale o totale, alle relative richieste in sintonia con il principio dell’articolo 24 Cost. che garantisce l’esercizio della facolta’ di difesa in ogni stato e grado del giudizio. Altrimenti, si negherebbe alla parte portatrice di un interesse convergente o analogo a quello dell’impugnante, che non abbia a sua volta ritenuto di proporre una propria impugnazione, di costituirsi nel giudizio di legittimita’ e rendere note le proprie posizioni: esigenza, questa, cui e’ finalizzato il combinato disposto di cui agli articoli 331 e 370 cod. proc. civ. (Cass., sez. 2, n. 7564 del 2006).
3. Il ricorso e’ fondato.
Il Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, nel definire all’articolo 2 l’oggetto della giurisdizione tributaria, prima elencava al comma 1 i tributi di riferimento, poi al comma 2 stabiliva che “Sono inoltre soggette alla giurisdizione tributaria le controversie concernenti le sovraimposte e le imposte addizionali nonche’ le sanzioni amministrative, gli interessi ed altri accessori nelle materie di cui al comma 1”, infine al comma 3 prevedeva che “Appartengono altresi’ alla giurisdizione tributaria le controversie promosse dai singoli possessori concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni e la ripartizione dell’estimo fra i compossessori a titolo di promiscuita’ di una stessa particella nonche’ le controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole unita’ immobiliari urbane e l’attribuzione della rendita catastale”.
Il successivo L. 28 dicembre 1995, n. 549, articolo 3, comma 37, si limitava a modificare il solo comma 1, mentre la L. 28 dicembre 2001, n. 448, articolo 3, comma 37, sostituiva l’intero testo dell’articolo 2, che al comma 1 ridisegnava l’oggetto generale della giurisdizione tributaria, inserendo anche “le controversie aventi ad oggetto… le sovrimposte addizionali, le sanzioni amministrative,…, gli interessi e ogni altro accessorio”, con disposizione analoga a quella del vecchio testo del comma 2; riscriveva, inoltre, il comma 2 con la previsione che “Appartengono altresi’ alla giurisdizione tributaria le controversie promosse dai singoli possessori concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni e la ripartizione dell’estimo fra i compossessori a titolo di promiscuita’ di una stessa particella, nonche’ le controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole unita’ immobiliari urbane e l’attribuzione della rendita catastale”, con disposizione analoga al vecchio testo del comma 3; riscriveva, infine, il comma 3 nel senso che “Il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacita’ delle persone, diversa dalla capacita’ di stare in giudizio”.
I commi 1 e 2 erano modificati dall’articolo 3-bis, comma 1, lettera a) – b), Decreto Legge 30 settembre 2005, n. 203, lasciando inalterate le parti che qui vengono in riguardo. Lo stesso dicasi per il Decreto Legislativo 24 settembre 2015, n. 156, articolo 9, comma 1, lettera a), n. 2), (a decorrere dal 1 gennaio 2016).
4. Sul comma 1 e’ intervenuta la Corte costituzionale che, con sentenza 5 maggio 2008, n. 130, ne ha dichiarato l’illegittimita’, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione tributaria le controversie relative alle sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari, anche laddove esse conseguano alla violazione di disposizioni non aventi natura tributaria.
Sul comma 2 e’ ancora intervenuta la Corte costituzionale che, con sentenza 10 marzo 2008, n. 64, ne ha dichiarato l’illegittimita’ riguardo al secondo periodo, nella parte in cui stabilisce che appartengono alla giurisdizione tributaria anche le controversie relative alla debenza del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche e, con sentenza 8 febbraio 2010, n. 39, ha dichiarato l’illegittimita’ del comma 2, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione del giudice tributario le controversie relative alla debenza del canone per lo scarico e la depurazione delle acque reflue.
3. Il Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, nel definire all’articolo 7 i poteri dei giudici tributari, al comma 5 stabiliva e stabilisce tuttora che “Le commissioni tributarie, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applicano, in relazione all’oggetto dedotto in giudizio, salva l’eventuale impugnazione nella diversa sede competente”.
Il medesimo decreto legislativo, nel definire all’articolo 19 gli atti impugnabili, stabiliva tra l’altro che “Il ricorso puo’ essere proposto avverso:… f) gli atti relativi alle operazioni catastali indicate nell’articolo 2, comma 3” che all’epoca prevedeva che “Appartengono altresi’ alla giurisdizione tributaria le controversie promosse dai singoli possessori concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni e la ripartizione dell’estimo fra i compossessori a titolo di promiscuita’ di una stessa particella nonche’ le controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole unita’ immobiliari urbane e l’attribuzione della rendita catastale”.
Il testo dell’articolo 19, lettera f) non e’ stato aggiornato per molti anni nonostante il sopravvenuto L. 28 dicembre 2001, n. 448, articolo 3, comma 37, che portava al comma 2 dell’articolo 2 l’originaria previsione del comma 3 e riscriveva quest’ultimo nel senso che “Il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacita’ delle persone, diversa dalla capacita’ di stare in giudizio”.
Solo di recente la lettera f) dell’articolo 19 e’ stata adeguata dal Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, articolo 12, comma 3, lettera a), nel senso che “Il ricorso puo’ essere proposto avverso:…f) gli atti relativi alle operazioni catastali indicate nell’articolo 2, comma 2”.
5. La L. 21 novembre 2000, n. 342, nel regolare all’articolo 74 l’attribuzione e la modificazione delle rendite catastali, stabilisce che “Dall’avvenuta notificazione decorre il termine per proporre il ricorso di cui al Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, articolo 2, comma 3, e successive modificazioni”.
All’epoca dell’entrata In vigore della suddetta disposizione il richiamato comma 3 dell’articolo 2 proc. trib. prevedeva che “Appartengono altresi’ alla giurisdizione tributaria le controversie promosse dai singoli possessori concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni e la ripartizione dell’estimo fra i compossessori a titolo di promiscuita’ di una stessa particella nonche’ le controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole unita’ immobiliari urbane e l’attribuzione della rendita catastale”.
Il testo dell’articolo 74 non e’ stato mai aggiornato nonostante la L. 28 dicembre 2001, n. 448, articolo 3, comma 37, che portava al comma 2 dell’articolo 2 l’originaria previsione del comma 3 e riscriveva quest’ultimo nel senso che “Il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacita’ delle persone, diversa dalla capacita’ di stare in giudizio”.
6. Il senso del perdurante rinvio “al Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, articolo 2, comma 3, e successive modificazioni” non e’ quello di richiamare nella L. 21 novembre 2000, n. 342, all’articolo 74, qualsivoglia testo del ridetto del comma 3, anche il piu’ eterogeneo, ma quello di rinviare a tutte modificazioni del processo tributario riguardanti “le controversie promosse dai singoli possessori concernenti l’intestazione, la delimitazione, la figura, l’estensione, il classamento dei terreni e la ripartizione dell’estimo fra i compossessori a titolo di promiscuita’ di una stessa particella nonche’ le controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole unita’ immobiliari urbane e l’attribuzione della rendita catastale”.
Trattasi di materia che – dopo la L. 28 dicembre 2001, n. 448 e’ stata portata dal comma 3 al comma 2, cosi’ come ha chiarito anche l’intervento sull’articolo 19, lettera f) fatto dal Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16.
Dunque, laddove la L. 21 novembre 2000, n. 342, all’articolo 74 stabilisce che “Dall’avvenuta notificazione decorre il termine per proporre il ricorso di cui all’articolo 2, comma 3, Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 e successive modificazioni”, si deve leggere ed intendere “comma 2” per effetto indotto dalla L. 28 dicembre 2001, n. 448, articolo 3, comma 37, cosi’ raccordandosi anche con l’intervento sul Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, articolo 19, lettera f) fatto dal Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16.
7. Del resto il nuovo testo del Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, articolo 2, comma 3, appare del tutto eccentrico laddove afferma che “Il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacita’ delle persone, diversa dalla capacita’ di stare in giudizio” con disposizione che si correla all’articolo 7 laddove al comma 5 stabilisce che “Le commissioni tributarie, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applicano, in relazione all’oggetto dedotto in giudizio, salva l’eventuale impugnazione nella diversa sede competente”.
Dunque, quello che si viene qui a delineare e’ un sistema coerente che collega l’attribuzione e la modificazione delle rendite catastali (articolo 74 cit.) alla specifica norma processuale tributaria di riferimento (articolo 2, nuovo comma 2, cit.) e la disapplicazione di un regolamento o un atto generale (articolo 7, comma 5, cit.) con la generale cognizione incidentale del giudice tributario (articolo 2, nuovo comma 3, cit.), in piena coerenza logica e giuridica.
Ne emerge chiara la distinzione tra le cd. operazioni catastali individuali – devolute alle commissioni tributarie dagli articolo 2, comma 2 (gia’ 3), e articolo 19, lettera f), proc. trib. – e gli atti generali di qualificazione, classificazione etc. – devoluti al giudice amministrativo in sede d’impugnazione diretta e al giudice tributario solo in via di mera disapplicazione.
8. Nessuna disposizione del Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 attribuisce alle commissioni tributarie un potere direttamente incisivo degli atti generali in deroga alla tipica giurisdizione di legittimita’ costituzionalmente riservata agli organi della giustizia amministrativa. Non vi e’ spazio – sia nel vecchio contenzioso fiscale di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 636 del 1972 sia nel processo tributario di cui al Decreto Legislativo n. 546 del 1992 – per l’impugnazione di atti che possono coinvolgere un numero indeterminato di soggetti con pronuncia avente efficacia nei confronti della generalita’ dei contribuenti (Cass., sez. un., n. 3030 del 2002), atteso che l’azione del contribuente dinanzi alla commissioni tributarie viene ad essere esercitata – ai sensi dell’articolo 19 del menzionato Decreto Legislativo – mediante l’impugnazione di specifici atti impositivi o di riscossione o di determinati atti di rifiuto (Cass., sez. un., 13793 del 2004).
Sicche’, senza la “mediazione” rappresentata dall’impugnativa dell’atto impositivo, di riscossione o di diniego, il giudice tributario non puo’ giudicare della legittimita’ degli atti amministrativi generali, dei quali puo’ conoscere solo incidenter tantum e unicamente ai fini della disapplicazione nella singola fattispecie dell’atto amministrativo presupposto dell’atto impugnato (Cass., sez. un., n. 6224 del 2006).
La controversia sugli atti amministrativi generali esula pertanto dalla giurisdizione delle commissioni tributarie, il cui potere di annullamento riguarda soltanto gli atti indicati dall’articolo 19 del precitato Decreto Legislativo o a questi assimilabili, e non si estende agli atti amministrativi generali, dei quali l’articolo 7 dello stesso Decreto Legislativo consente soltanto la disapplicazione, ferma restando l’impugnabilita’ degli stessi dinanzi al giudice amministrativo.
9. Ne’ e’ sostenibile che, per quanto riguarda gli atti generali di formazione, aggiornamento e adeguamento del catasto la L. 21 novembre 2000, n. 342, articolo 74 voglia derogare al normale riparto della giurisdizione tra giudice tributario e amministrativo. Una volonta’ di tale genere non ha certamente espresso tale disposizione laddove, per un verso, richiama l’articolo 2, comma 3 (ora 2), del ridetto D.Lgs., atteso che la disposizione richiamata resta nell’ambito dell’ordinaria impugnazione degli esiti fiscalmente rilevanti delle cd. operazioni catastali individuali; per un altro, il nuovo testo del comma 3, regola la risoluzione in via incidentale di ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella giurisdizione delle commissioni tributarie, da cui non e’ ricavabile una giurisdizione tributaria di legittimita’ sugli atti amministrativi generali con pronuncia avente efficacia nei confronti della generalita’ dei contribuenti pur se territorialmente stabiliti.
Dunque, sul piano della giurisdizione, il fatto che al contribuente (OMISSIS) fosse stato gia’ notificato un atto individuale impugnabile autonomamente in forza della L. 21 novembre 2000, n. 342 (articolo 74) e del Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (articoli 2 e 19) non implica che si fosse di per se’ stessa consumata, riguardo agli atti dell’amministrazione sulle cd. microzone del territorio comunale di Lecce, quella giurisdizione generale di legittimita’ che e’ costituzionalmente e unicamente riservata agli organi della giustizia amministrativa.
10. Ogni questione sull’interesse ad agire dell’ (OMISSIS), di cui pare dubitare la difesa erariale, resta al di fuori dalla delibazione sulla giurisdizione, che e’ legata invece al petitum sostanziale fatto valere in giudizio e alle regole del processo sulla devoluzione ai vari comparti giurisdizionali. Peraltro, ogni dubbio sul legittimo innesco del giudizio dinanzi al giudice amministrativo e’ ancor piu’ infondato ove si ponga mente al ruolo rivestito dai soggetti co-ricorrenti, e cioe’ le articolazioni locali di organizzazioni di tutela radicate sul piano nazionale, cioe’ Adusbef, Aduc e Codacons. Infatti, ampia giurisprudenza civile, penale e amministrativa ha accertato che il Codacons, per statuto, promuove azioni giudiziarie a tutela degli interessi degli utenti, dei consumatori, dei risparmiatori e dei contribuenti (ex multis Cons. Stato, sez. 3, n. 5043 del 2015, 2.3); analogamente l’Aduc e l’Adusbef operano nell’ambito della difesa dei diritti dei cittadini in quanto utenti e consumatori. Trattandosi di soggetti esponenziali d’interessi diffusi (v. decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206), le suddette associazioni mai potrebbero attivare un ricorso dinanzi alla giustizia tributaria, non essendo destinatari di alcun provvedimento rilevante ai fini dell’impugnazione ex L. 21 novembre 2000, n. 342 (articolo 74) ed ex Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (articoli 2 e 19). Le suddette, invece, agiscono quali associazioni a tutela d’interessi collettivi e, dunque, la loro domanda di annullamento erga omnes degli atti della P.A. relativi alle microzone del territorio comunale di Lecce non potrebbe che essere diretta al giudice amministrativo, invocandosi proprio quella giurisdizione generale di legittimita’ che e’ costituzionalmente riservata al monopolio del comparto costituito dal Tribunale amministrativo regionale e dal Consiglio di Stato.
11. Orbene, quando si procede all’attribuzione di ufficio di un nuovo classamento ad un’unita’ immobiliare a destinazione ordinaria, l’Agenzia competente deve specificare se il mutamento e’ dovuto a una risistemazione dei parametri relativi alla microzona in cui si colloca l’unita’ immobiliare e, nel caso, indicare l’atto con cui si e’ provveduto alla revisione dei parametri relativi alla microzona, a seguito di significativi e concreti miglioramenti del contesto urbano (ex multis Cass., sez. trib., n. 9629 del 2012), trattandosi di uno dei possibili presupposti del riclassamento (ex multis Cass., sez. trib., n. 11370 del 2012).
In particolare quando si tratta di un mutamento di rendita inquadrabile nella revisione del classamento delle unita’ immobiliari private site in microzone comunali ai sensi della L. 30 dicembre 2004, n. 311, articolo 1, comma 335, la ragione giustificativa non e’ la mera evoluzione del mercato immobiliare, ne’ la mera richiesta del Comune, bensi’ l’accertamento di una modifica nel valore degli immobili presenti nella microzona, attraverso le procedure previste dal successivo comma 339 ed elaborate con la determinazione direttoriale del 16 febbraio 2005 (G.U. n. 40 del 18 febbraio 2005) cui sono allegate linee guida definite con il concorso delle autonomie locali.
Nello specifico, l’intervento e’ possibile nelle microzone “perle quali il rapporto tra il valore medio di mercato… e il corrispondente valore medio catastale si discosta significativamente dall’analogo rapporto relativo all’insieme delle microzone comunali” (comma 335). Per il Decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138, articolo 2, comma 1, la microzona e’ una porzione del territorio comunale, spesso coincidente con l’intero Comune, che presenta omogeneita’ nei caratteri di posizione, urbanistici, storico-ambientali, socioeconomici, nonche’ nella dotazione dei servizi e infrastrutture urbane; in ciascuna microzona le unita’ immobiliari sono uniformi per caratteristiche tipologiche, epoca di costruzione e destinazione prevalenti.
Questo insieme di disposizioni ribadisce e presuppone che il singolo classamento debba avvenire mediante l’utilizzo e la modifica del reticolo di microzone, avente portata generale in ambito comunale. Si tratta di atti amministrativi, non dissimili da altri di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria per la P.A., essendo volti a risolvere specifici problemi tecnico-estimativi posti in astratto dall’ordinamento fiscale e destinati ad operare nei confronti di una generalita’ indeterminata di destinatari, individuabili solo ex post.
12. Sul piano processuale, dalla natura generale, unitaria e inscindibile del contenuto e degli effetti degli atti amministrativi generali discende sia la mancanza di esigenza di notifica ad almeno uno dei destinatari (non individuabili a priori), sia che il loro annullamento in sede giudiziale determina il venire meno degli effetti nei confronti di tutti i destinatari, compresi quelli rimasti estranei alla controversia (ex multis Cons. Stato, sez. 6, n. 6153 del 2014). La giurisprudenza amministrativa ha piu’ volte posto in rilievo sia che il dovere generale di riconoscere la rimozione per annullamento di un atto generale o presupposto, con conseguente ripristino ex tunc della situazione giuridica preesistente, prescinde dall’estensione del giudicato ai soggetti che non hanno assunto la qualita’ di parti nel giudizio (es. Cons. Stato, sez. 5, n. 1068 del 2005), sia che il giudicato di annullamento di atti generali o indivisibili si estende a tutti i soggetti interessati, pur non aventi qualita’ di parte (es. Cons. Stato, sez. 6, n. 211 del 1981 e n. 224 del 1998).
E’, inoltre, principio consolidato quello secondo cui in tema di prestazioni patrimoniali imposte aventi natura tributaria, ai fini del riparto della giurisdizione occorre distinguere tra l’impugnativa di atti generali (o a contenuto normativo), che fissano i criteri per la determinazione delle prestazioni pecuniarie, e l’impugnazione di concreti provvedimenti con i quali l’amministrazione determina l’ammontare della prestazione e/o ne impone l’esecuzione, atteso che nel primo caso gli atti costituiscono espressione di potesta’ discrezionale e incidono su posizioni di interesse legittimo tutelabili dinanzi al giudice amministrativo (ex multis Cons. Stato, sez. 6, n. 6353 del 2004), laddove s’impugnino le operazioni dell’amministrazione per denunciarne i vizi tipici previsti dalla L. n. 1034 del 1971, articoli 2 e segg. (Cass., sez. un., n. 675 del 2010) e ora dall’articolo 7 del codice del processo amministrativo.
Di contro si e’ ripetutamente affermato che la giurisdizione tributaria ha per oggetto sia l’an che il quantum della pretesa tributaria e comprende anche l’individuazione del soggetto tenuto al versamento dell’imposta o dei limiti nei quali esso, per la sua qualita’, sia obbligato, ma non ricorre allorquando non e’ in discussione l’obbligazione tributaria e neppure il potere impositivo sussumibile nello schema potesta’-soggezione, proprio del rapporto tributario; non tutte le controversie nelle quali abbia incidenza una norma fiscale si trasformano in controversie tributarie devolute alle relative commissioni (Cass., sez. un., n. 7256 del 2013).
Ne’ rileva la tendenza all’allargamento della giurisdizione tributaria che, iniziato con la L. 28 dicembre 2001, n. 448, e’ proseguito con leggi successive e con l’evolversi della giurisprudenza di legittimita’. Vale, Infatti, il richiamo della Corte costituzionale ai limiti intrinseci a tale giurisdizione non ampliabili ad libitum (sent. n. 64 e n.130 del 2008, n.39 del 2010). Mentre e’ stata riconosciuta si’ la facolta’ di ricorrere al giudice tributario avverso tutti gli atti adottati dal fisco, ma solo a condizione che si prospetti una ben individuata pretesa e/o uno specifico pregiudizio rilevante per il contribuente (Cass., sez. trib., n. 17010 del 2012, in tema d’interpello) o collegato all’interesse fiscale diretto e immediato di un ente territoriale (Cass., sez. un., n. 15201 del 2015).
13. In conclusione, la circostanza che il 21 dicembre 2012 sia stato notificato all’ (OMISSIS) l’avviso di accertamento catastale per revisione del classamento e della rendita non puo’ incidere sulla perdurante giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a conoscere dell’impugnazione diversamente diretta all’annullamento degli atti amministrativi generali (che hanno accertato la modifica del valore degli immobili presenti nelle microzone comunali, attraverso le procedure previste dai ridetti commi 335-339 e dalla menzionata determinazione direttoriale del 16 febbraio 2005) e proposta anche da associazioni di categoria dei consumatori e degli utenti per l’interesse collettivo a contestare l’introduzione di un aggravio aggiuntivo alle necessita’ del vivere e correlato a diritti fondamentali tutelati e riconosciuti dall’ordinamento (cfr. articolo 2, comma 2, cod. cons.) in favore dei consumatori e degli utenti medesimi, fra i quali assoluta preminenza e’ da riconoscersi ai diritti economici relativi alle necessita’ del vivere, quali la casa.
Dunque resta fuori dal perimetro della giurisdizione amministrativa solo il segmento del ricorso introduttivo riguardante la contestuale impugnazione dell’avviso di accertamento catastale per revisione del classamento e della rendita che e’ devoluta alle commissioni tributarie quale cognizione riguardo alla mera operazione catastale individuale.
Sul punto si rammenta che il principio di autonomia delle singole giurisdizioni in materia di verifica della validita’ degli atti amministrativi non esclude che il giudice tributario, dinanzi al quale sia stata prospettata l’illegittimita’ di un atto costituente presupposto di quello impositivo, possa disporre la sospensione del processo, nel caso in cui la medesima questione formi oggetto di uno specifico giudizio pendente dinanzi al giudice amministrativo (Cass., sez. trib., n. 16937 e n. 18992 del 2007; v. Cass., sez. un., n. 6265 del 2006). Qualora poi, indipendentemente dalla sospensione, sia intervenuta al riguardo una pronuncia del giudice amministrativo, la stessa, soprattutto se passata in giudicato, non puo’ non svolgere effetto vincolante nel processo tributario, non ostandovi il dovere-potere del giudice tributario, non fornito di giurisdizione in via principale, di verificare in via incidentale la validita’ degli atti presupposti e di procedere alla loro disapplicazione (ult. cit.), fermo restando che il giudicato di annullamento di atti generali comporta il ripristino ex tunc della situazione giuridica preesistente e si estende a tutti i soggetti interessati (conf. sopra 12).
14. Pertanto, accolto il ricorso nei sensi sopra indicati e cassata l’impugnata sentenza nei limiti ivi precisati, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso introduttivo, ad eccezione dell’impugnazione dell’avviso di accertamento notificato all’ (OMISSIS) il 21 dicembre 2012; consequenzialmente le parti devono essere rimesse dinanzi al Consiglio di Stato per la riassunzione del giudizio nei termini di legge.
La novita’ della questione di giurisdizione e il complesso evolversi della legislazione in materia costituiscono giustificati motivi per compensare le spese del giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte accoglie parzialmente il ricorso, cassa in relazione la sentenza impugnata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo nei sensi indicati in motivazione, rimette le parti dinanzi al Consiglio di Stato per la riassunzione del giudizio nei termini di legge, compensa le spese del presente giudizio.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater, da’ atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.
