SENTENZA
sul ricorso 7784-2011 proposto da:
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ROMA, (C.F./P.I. (OMISSIS)), in persona del Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso l’AVVOCATURA PROVINCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS),giusta procura in calce al ricorso;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS) S.R.L., (p. i. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso l’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 4554/2010 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/11/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/07/2016 dal Consigliere Dott. ANTONIO VALITUTTI;
udito, per la ricorrente, l’Avvocato (OMISSIS) che si riporta agli atti;
udito, per la controricorrente, l’Avvocato (OMISSIS) che si riporta agli atti;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CARDINO Alberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
1. Con atto di citazione notificato il 2 giugno 1999, la (OMISSIS) s.r.l. conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, l’Amministrazione Provinciale della stessa citta’, chiedendone la condanna al pagamento della somma di Lire 6.969.977.567, oltre accessori di legge, per talune riserve iscritte nel registro di contabilita’ e nel conto finale dei lavori di costruzione dell'(OMISSIS), in relazione alla convenzione di concessione stipulata con l’ente in data (OMISSIS). La domanda veniva parzialmente accolta dal Tribunale adito, con sentenza n. 23074/2004, avverso la quale proponeva appello la (OMISSIS) s.r.l.
2. Il gravame veniva parzialmente accolto dalla Corte di Appello di Roma, con sentenza n. 4554/2010, depositata l’8 novembre 2010, con la quale il giudice di seconde cure – dopo avere precisato che la materia del contendere era limitata all’accertamento della legittimita’, o meno, della terza riserva, in relazione la quale la Corte reputava sussistere ragioni di pubblico interesse, ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1063 del 1962, articolo 30, comma 2, – riteneva sussistere la responsabilita’ della p.a. per i danni subiti dall’impresa, per effetto di detta sospensione, avendo la Provincia ingenerato, a parere del giudice del gravame, l’affidamento della concessionaria circa l’avvenuta approvazione della relativa perizia di variante, inducendola a riprendere i lavori, che venivano, invece, nuovamente sospesi in data (OMISSIS).
3. Per la cassazione di tale sentenza ha, quindi, proposto ricorso l’Amministrazione Provinciale di Roma nei confronti della (OMISSIS) s.r.l., affidato a due motivi. La resistente ha replicato con controricorso.
4. Con ordinanza n. 10014/2013, depositata il 24 aprile 2013, la sesta sezione civile, cui la causa era stata assegnata, disponeva rimettersi il ricorso alla pubblica udienza, dubitando della tempestivita’ del gravame.
5. Le parti hanno depositato memorie ex articolo 378 c.p.c.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. In via pregiudiziale, deve ritenersi che il ricorso della Provincia di Roma – come, invece, adombrato nella relazione della sesta sezione civile – non puo’ considerarsi tardivo, poiche’ proposto oltre il termine breve di sessanta giorni dalla notifica della sentenza di appello, previsto dall’articolo 325 c.p.c., comma 2.
1.1. Ed invero, va osservato – al riguardo – che non puo’ considerarsi idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione la notifica della sentenza effettuata ad un ente pubblico locale parte in causa (Comune o Provincia), in persona del legale rappresentante e presso la sede ove l’organo e’ domiciliato per la carica, in assenza di qualunque richiamo al procuratore dell’ente, anch’egli domiciliato presso la sede dell’ente. La sola identita’ di domiciliazione non assicura, invero, che la sentenza giunga a conoscenza della parte tramite il suo rappresentante processuale, professionalmente qualificato a vagliare l’opportunita’ dell’impugnazione (cfr. Cass. 9431/2012; 9843/2014).
1.2. Nel caso concreto dalla relata di notifica si evince che la notifica della sentenza e’ stata effettuata direttamente all’ente pubblico presso la propria sede, ossia “alla Provincia di Roma, in persona del suo Presidente pro-tempore, nella sua sede in (OMISSIS)”, senza richiamo alcuno al difensore dell’ente. La notifica in parola non e’, dunque, idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione; per il che il ricorso deve considerarsi tempestivamente proposto nel termine di un anno ex articolo 327 cod. proc. civ. (nel testo applicabile ratione temporis).
2. Passando, quindi, all’esame del merito, va rilevato che, con il primo motivo di ricorso, l’Amministrazione Provinciale di Roma denuncia la violazione e falsa applicazione degli articoli 1362 e 1375 c.c., 10 e 30 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1063 del 1962, nonche’ l’insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5 (nel testo applicabile ratione temporis).
2.1. Si duole l’istante del fatto che il giudice di appello abbia erroneamente ritenuto che, con la nota del 16 dicembre 1991 e con il verbale di ripresa dei lavori del (OMISSIS), l’amministrazione abbia lasciato intendere alla societa’ appaltatrice che il progetto dell’opera era stato definitivamente approvato, e che i lavori potevano, pertanto riprendere, laddove il progetto di variante era stato approvato solo in linea programmatica dal Consiglio Provinciale, con la Delib. 16 settembre 1991, n. 328 per mancato reperimento della provvista finanziaria. Talche’ i lavori erano stati sospesi per la terza volta, dopo altre due sospensioni, in data (OMISSIS).
Osserva, per contro, la ricorrente che la (OMISSIS) s.r.l., in quanto concessionaria dell’opera, e non mera appaltatrice, ben avrebbe potuto, e dovuto, essere consapevole dell’iter della progettazione e della sua approvazione, sicche’ alcun affidamento risarcibile avrebbero potuto ingenerare la nota ed il verbale suindicati.
2.2. Il motivo e’ fondato.
2.2.1. Dall’esame del ricorso (pp. 6 e 7), che trascrive – nel rispetto del principio di autosufficienza – il contenuto dell’articolo 1 del capitolato speciale di appalto, si evince che l’Amministrazione Provinciale aveva inteso “affidare in concessione mediante convenzione sulla base delle risultanze di apposita gara la progettazione e costruzione, inclusa la direzione dei lavori, di un edificio scolastico di istruzione superiore”. Ed analoga previsione relativa alle incombenze a carico del concessionario, tenuto a “provvedere a propria cura e spese a tutto quanto occorre per la progettazione, esecuzione, direzione ed assistenza, misure e contabilizzazione dei lavori” si desume dall’esame dei punti 2 e 3 della convenzione stipulata tra le parti.
2.2.2. E’, pertanto, evidente che ci si trova in presenza di una “concessione di sola costruzione”, nella quale – alla stregua della disciplina anteriore alla L. n. 109 del 1994, applicabile ratione temporis la concessione, non solo obbliga il concessionario a compiere l’opera pubblica (cioe’ a svolgere la semplice attivita’ materiale di sua costruzione, come nell’appalto), ma lo investe di poteri e facolta’ proprie dell’ente concedente, quali, ad esempio, la progettazione dell’opera o dei lavori, la direzione degli stessi, la sorveglianza, la scelta degli appaltatori. Ne consegue che al medesimo competono, insieme alla realizzazione dell’opera, tutte indistintamente le fasi dei lavori pubblici commissionati, ivi incluse le attivita’ tecniche e/o amministrative preparatorie o connesse o comunque accessorie all’esecuzione del lavori stessi (cfr. Cass. 4145/2003; 2308/2016). Ed invero, allorche’ la pubblica amministrazione affidi ad un privato la realizzazione di opere programmate nell’interesse pubblico, il rapporto non puo’ definirsi di delegazione amministrativa, che e’ istituto peculiare del diritto pubblico e non puo’ configurarsi che tra enti pubblici diversi (delegazioni intersoggettive) o tra organi diversi dello stesso ente pubblico (delegazione interorganica), ricorrendo, invece, o la figura dell’appalto, ove l’affidamento sia strettamente limitato all’esecuzione del lavoro, ovvero quella della concessione, caratterizzata dal trasferimento, in tutto o in parte, al concessionario dell’esercizio delle funzioni oggettivamente pubbliche (progettazione di massima ed esecutiva, direzione dei lavori, e perfino – laddove si versi in ipotesi di concessione traslativa – acquisizione delle aree mediante provvedimenti ablatori, ecc.) necessarie per la realizzazione delle opere (cfr. Cass. 6474/1983). Ne consegue che il concessionario si sostituisce all’amministrazione nello svolgimento dell’attivita’ organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica e diviene, in veste di soggetto attivo del rapporto attuativo della concessione, l’unico titolare di tutte le obbligazioni che ad esso si ricollegano (Cass. 26261/2007).
2.2.3. Tutto cio’ premesso in via di principio, va rilevato che, nel caso concreto, non puo’ legittimare affidamento alcuno della societa’ concessionaria la nota della Provincia in data 16 dicembre 1991, con la quale si comunicava alla (OMISSIS) s.r.l. che la Delib. concernente il “progetto di completamento ed adeguamento” (variante in corso d’opera) era stato approvato dal Consiglio Provinciale, nonche’ l’ordine di ripresa dei lavori ed il relativo verbale del (OMISSIS), motivata dal fatto che la predetta delibera aveva approvato “in linea programmatica” il progetto di variante. Escludendo, invero, il rapporto concessorio, per la sua descritta configurazione giuridica, una relazione di tipo autoritativo tra l’amministrazione committente ed il concessionario – il quale viene, anzi, a sostituirsi alla prima nello svolgimento dell’attivita’ organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica, anche con l’esercizio dei poteri pubblicistici all’uopo necessari – la (OMISSIS) s.r.l. ben poteva, e doveva, verificare l’avvenuta approvazione in via soltanto programmatica del progetto di variante, per difetto del necessario finanziamento.
2.3. La doglianza della ricorrente va, pertanto, accolta.
3. Resta assorbito il secondo motivo di ricorso, con il quale l’Amministrazione Provinciale di Roma censura la determinazione del quantum del risarcimento operato dall’impugnata sentenza.
4. L’accoglimento del primo motivo di ricorso comporta la cassazione dell’impugnata sentenza, con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione, che dovra’ procedere a nuovo esame della controversia facendo applicazione dei seguenti principi di diritto: “la “concessione di sola costruzione”, non solo obbliga il concessionario a compiere l’opera pubblica, come nell’appalto, ma lo investe di poteri e facolta’ proprie dell’ente concedente, quali la progettazione dell’opera o dei lavori, la direzione degli stessi, la sorveglianza, la scelta degli appaltatori, e le attivita’ tecniche e/o amministrative preparatorie o connesse o comunque accessorie all’esecuzione del lavori stessi; “sostituendosi il concessionario all’amministrazione concedente nello svolgimento dell’attivita’ organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica, nessun affidamento del concessionario possono ingenerare note o comunicazioni dell’ amministrazione concernenti lo stato di elaborazione ed approvazione della progettazione da parte dell’ente, comprese eventuali varianti in corso d’opera, anche con riferimento al reperimento della necessaria provvista finanziaria”.
5. Il giudice di rinvio provvedera’, altresi’, alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte Suprema di Cassazione;
accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo; cassa l’impugnata sentenza in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione, che provvedera’ anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio.
